地方政府债将由财政部代理地方发行，列入地方政府预算。强化了地方政府的“债务人”角色

　　【《财经网》专稿/记者 王长勇】中国政府2009年拟发行8000亿元赤字国债，为去年推出的“4万亿”经济刺激计划融资。其中，中央政府债6000亿元，地方政府债2000亿元。
　　政府的这一赤字融资计划，须经过3月5日召开的全国人民代表大会审议批准。按以往惯例，中国立法机关对政府提交的预算草案一般不会作大的修改。
　　根据全国人代会审议政府预算草案的程序，在正式提交全国人大审议前一个月，先由全国人大常委会预算工作委员会对预算草案进行预先审查，随后由全国人大常委会财经委进行初步审查。据悉，最近政府有关部门建议，应再提高政府发行赤字国债的数额。
　　去年12月的中央经济工作会议，初定2009年的中央赤字规模为5000亿元，同时决定通过债务融资，补充地方政府为“4万亿”经济刺激计划提供配套资金的部分缺口。据国家发改委有关部门测算，2009年，地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能够提供3000亿元，缺口近3000亿元。
　　进入2009年，国际经济危机仍无见好转，为此中央政府提高了此前确定的赤字规模。此外，对于通过何种方式发债帮助地方政府筹措配套资金，中央政府相关部门提出了几种解决方案。讨论的主要方案有两种，一是继续采用亚洲金融危机期间，中央发行长期建设国债转贷地方使用的办法；二是允许地方直接发债筹资。
　　中央发行国债转贷地方的做法早有先例，自1998年即开始使用，有现成的规章制度和管理办法，加以完善即可采用，也无大的法律障碍。而允许地方直接发债，则面临现行预算法的约束。现行《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　据悉，去年底，四川省提出发行灾后重建地方债券的申请，并起了一个很好听的名字——“美好四川”债券。四川省的申请得到了财政部的支持。
　　但财政部就此方案征求国家发展改革委（下称发改委）意见时，发改委相关部门对此表示反对。发改委官员认为，四川省本身的历史债务负担很重，且2008年遭受特大震灾害，国际经济危机对其影响也很大。如果要筹集灾后恢复重建资金，应由中央政府和其他地方提供支持，也可以通过发行福利彩票等其他渠道，解决灾后重建的资金缺口，“而不是让四川省借债解决。”
　　因此，即便是开启允许地方发债的口子，也不应该首先从四川开始，而应该选择其他经济条件比较好的地方。
　　而财政部支持四川省直接发行地方债的申请，除了灾区恢复重建急需资金，另一考虑是法律障碍，因为允许四川省发债，可以利用灾区恢复重建这一“特殊情况”，为适用《预算法》“除国务院另有规定外”之条文找到一个好的借口，以此开启允许地方发债的“口子”，也可作为未来扩大地方发债范围的试点。
　　虽然《预算法》禁止地方政府发债，但现实中地方各级政府负债存量规模巨大，这也为政府部门和研究机构所共识。财政部每年要求地方按其设计的表格上报债务数据，但从未对外公布。根据不同的口径和方法，国内外研究机构测算的中国地方政府债总规模，在1万亿元到10万亿元之间。
　　因此，很长一段时间，财政部的态度是，在搞清楚现有地方政府债存量的数额、类别及责任等之前，不应允许地方政府发债。但近年来财政部的态度有所转变，据悉，财政部已于去年向国务院提交了地方政府发行债券的方案。
　　《财经》记者从财政部、国家发改委等部门获悉，目前政府拟议中的方案，折中了财政部和国家发改委的部分意见。新方案仍不允许地方直接发债，但也不会照搬过去由中央政府发债转贷地方的做法。
　　方案的具体做法是，地方政府债由财政部以记账式国债发行方式代理发行，实行年度发行额管理，2009年总规模控制在2000亿元以内，还本付息和支付发行费也由财政部代办。但地方政府承担还本付息责任，及时向财政部上交本息、发行费等资金。未按时上交的，在办理年度结算时，财政部与地方财政结算时如数扣缴。“转贷”改为“代理”，中央政府的角色发生了根本的变化，即中央政府由“债务人”变为“中介人”，地方政府的“债务人”角色得以强化。
　　和过去中央转贷地方方式的另一不同，是地方债的具体发行时间，由地方政府与财政部协商确定。地方债发行后，可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所债券市场上流通，过去则由中央政府决定发行时间。发行时间确定方式的改变，也强化了地方政府“债务人”的角色。
　　据悉，新方案规定，发行地方债所获资金的使用方向，主要是公益性建设项目，不得安排经常性支出。发改委官员表示，因为发行地方债是为地方政府筹措项目资金，以落实积极财政政策的“4万亿”经济刺激计划。因此，不能用作经常性的收入来对待。
　　但财政部的想法，发行地方政府债获得的资金，不应全部用在项目投资上，在其他方面也应安排一些支出。比如安排70%用于“4万亿”计划的项目，30%用于其他方面。
　　新方案的最大一个不同，是本次由中央代理发行的地方政府债券，必须列入地方预算进行管理。据财政部官员介绍，过去那种中央发债转贷地方，既没有列入中央预算，也没有列入地方预算，只做了账务记录。“这样的做法不规范，在债务管理和预算管理上都有问题。”
　　目前，地方人代会已经结束，各级政府预算也已获得审议通过，并开始执行。《财经》记者从地方财政部门了解到，今年地方政府通过财政部代理发行获得的债务收入，地方政府将进行预算调整，并提交立法机关审查和批准，将债务收入与支出安排体现在当年预算中。
　　财政部代理发行地方政府债券，是否需要修改《预算法》？全国人大相关部门官员表示，允许地方发债，无须修法。
　　财政部官员也说，这次由财政部代理发行地方政府债券，不用修改《预算法》。因为预算法留有“口子”，国务院另有规定的，可以批准地方发债。
　　除了中央和地方政府发债融资8000亿元用于投资，《财经》记者从发改委获悉，2009年中央财政预算内用于基本建设的资金，将安排2600亿元左右，比2008年多1000亿元。“这部分资金，不能算作积极的财政政策扩大投资的资金。”■