民主与法制时报新一期封面

府谷县57名煤老板捐款12.8亿元用于公益事业的消息甫出，就引来“被捐款”的质疑之声。而在府谷，此举却被看做是“府谷精神”的体现。

由“政府引导，企业参与”的这一善举背后，是当地政府为求发展，难以摆脱对“暴利企业依赖”的现实。

府谷煤老板巨额捐款的背后

□本报记者 邓益辉

□任世民 任少华 发自陕西府谷

陕西府谷县政府面对巨大的工程建设资金缺口，只需一次动员，5天时间，12.8亿元的巨额捐款即成现实。

这是当地官方所谓“府谷精神”的成果体现，还是当地依赖煤炭“暴利工业企业”谋求发展的痼疾？

在这片原本贫瘠的黄土高原，煤矿的出现让一切变得皆有可能。

“动员大会”

2月22日，虎年春节的假期刚刚结束，陕西府谷县内80多名煤老板应政府之邀，参加了一场煤炭企业新春座谈会。

这是一场府谷县最高规格的会议——县委、人大、政府、政协全体县级领导及有关部门主要负责人全部出席。

府谷县位于陕西最北部，正处在中国最大的煤田“神府-东胜煤田”的腹地。煤炭的开采不但使得县城的面貌日新月异，也改变了当地的政治生态。如今，煤老板无疑是当地政府眼中的“红人”，因为煤炭工业税收将近占到了该县财政总收入的四分之三。

2009年12月，府谷县原县长张惠荣升任县委书记。他在会议上对府谷煤炭企业和企业家们在府谷县经济发展中所做出的贡献予以肯定。2007年，府谷县提出实施以“百机关单位帮百村、百工矿企业带百村”为主要内容的“双百工程”，该县煤炭企业落实了帮扶资金5.25亿元。

张惠荣在会议上强调，府谷县将在今年进军“全国百强县”，并实施“跨越发展十大工程”。

按照府谷县的谋划，今年将投资23亿元在新区开工建设一批教育、卫生、文化为重点的标志性工程，重点建设府谷中学高中部、中医院、职业中学以及第四小学、第四幼儿园等工程。

事实上，《民主与法制时报》记者从府谷县政府获取的一份“财政收支及财政情况”的表格上看到，府谷县2010年预计的财政总收入55亿元，地方财政收入15亿元，财政支出金额预计为17亿元。

府谷县若想完成计划中的工程建设，资金缺口巨大。

该县一位干部告诉记者，府谷县的主要领导在与该县的民营企业家聚餐中提到过此事，也曾得到了积极的回应。“举行这次新春座谈会，不如说是一次号召捐款的动员大会，也是顺理成章的事情。”

在座谈会上，张惠荣希望，企业家们能继续发扬“府谷精神”，为公益事业做出更大贡献。

所谓“府谷精神”，是2007年“双百工程”实施以来，府谷县170余家民营企业参与到全县扶贫开发、帮建新农村当中形成的一种群体行为。其后，这种实践还成为了国务院扶贫办的研究课题，被称为“府谷现象”。研究者认为，这是新时期我国创新扶贫开发融资机制，探索新的扶贫模式的成功实践，是一种“政府引导、企业参与”的扶贫模式。

其后，府谷县人大常委会主任、县长、政协主席分别发言，主旨均为“号召企业家们积极行动起来，全民携手，共谱府谷发展新篇章”。

在县煤炭局局长石平和、县煤炭协会会长党忠又一番倡议后，当地最大的几家煤炭企业的老总高乃则、刘彪等人作为代表表态，“将主动承担社会责任，尽最大努力支持全县公益事业”。

事后，府谷县主要领导均对此次座谈会的气氛感到满意。

记者了解到，新春座谈会结束后，煤炭协会对各煤老板计划捐款的数额进行了统计，当时估计的捐赠金额应在5亿元左右。

但出乎意料之外的是，在5天后举办的捐资大会上，捐赠金额出现“井喷”。

“煤老板的善举”

2月27日上午，府谷县煤炭企业、优秀企业家公益事业捐资大会在该县会议中心举行。

府谷县显然对此次捐资大会进行了精心的准备。57名参加捐赠的煤老板一律西装革履，胸前戴着大红花。他们身上斜挎书写着“政企合力，共建共享”、“致富思源、回馈社会”等字样的绶带。在会议大厅的周围，还挂上了府谷县计划投资建设的学校、医院的大幅规划图以及“和衷共济建设和谐发展新府谷”的横幅。

此外，府谷县委宣传部还特别邀请了府谷籍在外工作的新闻媒体界人士，以及陕西省内近10家新闻媒体前来集中报道。

当天的捐赠开始后，府谷县煤炭协会会长、兴茂集团总经理党忠第一个上台，他捐出1500万元。

保榆煤焦有限责任公司董事长刘彪上台掀起了捐赠大会的一个小高潮。他手举着转账支票字样的大型泡沫板，上面写着“捐资人(企业)：刘彪及其所属企业伍仟万元整”。府谷县代县长王效力从刘彪手中接过泡沫板，高举过头，底下照相机的闪光灯将他的脸和泡沫板一同照得通亮。

陕西兴茂侏罗纪煤业镁电(集团)有限公司董事长高乃则的出场犹如明星，在一干人簇拥之下，他的泡沫板金额栏里是一连串的零——“三亿元整”。其中高乃则个人捐款2.34亿元，其集团所属煤矿捐款6600万元。

高乃则是当地的慈善明星。在2008年胡润慈善榜中，高乃则以2890万元的捐赠额位列第91位，同时也是唯一上榜陕西富豪。

陕西普宇集团董事长高菲捐出3500多万元。他的两个煤矿在榆林市煤炭企业改革整合中已停产一年多，预计2011年年中方可正式生产，他所控股和参股的煤矿今年没有收入。尽管如此，还是从以前的利润中拿出1177万元，企业拿出2400万元进行捐赠。

在当天的捐资大会中，像高菲这样已经停产却仍进行捐款的煤矿企业，数量不菲。

紧接着，府谷县委书记张惠荣当场给这次捐赠活动中表现突出的煤矿企业，颁发了金色牌匾的荣誉证书——“社会公益突出贡献奖”。

张惠荣在捐资大会后接受采访时也表明，捐款数额远远超出预料。实际上，根据煤炭协会的询问，事前明了的捐款其实只有高乃则、刘彪等一部分人，最终却有57名煤老板参加捐赠。

据统计，这些煤老板及其所属的77家煤矿共捐资约合人民币12.8亿元。其中煤矿捐资7.44亿元，企业家个人捐资5.36亿元。

而大多数报道此事的媒体，也将该事件的基调定位为“煤老板的善举”。

记者了解到，这次捐献的资金全部汇到府谷县财政，由县政府集中管理，3年内将根据政府工程建设进度分批次到位。目前捐款已到位1.6亿元，年底将再到位5.3亿元，2011年底到位3.1亿元，剩余资金将在2012年底前全部到位。

一位政府部门的干部认为，对于府谷县政府而言，这次捐资大会取得了圆满成功，而关键则在于高乃则、刘彪等人起到的“感染”作用。

“暴利依赖”

高乃则，一个在府谷土生土长的亿万富翁。因为他拥有十几个煤矿的控股权，有人说他是陕西榆林的首富，并津津乐道于他从“豆倌到企业家”的传奇经历。

他出生于20世纪50年代末，经历了中国经济最困难的时期。贫穷，让他自小吃不饱饭，小学未读完就辍学在家，之后他的母亲因患上肺结核无钱医治离世。

成年后，高乃则依靠做豆腐的手艺，从农村进入府谷县城谋生。由于他卖豆腐讲求质量，从不缺斤短两，而且价格便宜，很快人们就知道了府谷街上有个卖豆腐的高乃则。

在当地一些官员眼中，高乃则是一个有悟性的人。

上世纪90年代初期，府谷开始修建铁路，高乃则用卖豆腐赚来的钱买来了一台推土机。随后，他开始四处贷款，多方借钱，凑了几万块钱又买了10台推土机，在工程中掘到了第一桶金。之后，高涉足煤炭开采。1998年，他成立陕西兴茂侏罗纪煤业镁电(集团)有限公司。2005年煤炭价格开始飙升。2007年，府谷县组建府谷煤业集团，高乃则任董事长。

2009年下半年，高乃则从府谷城郊的阳洼村搬到单元房里。此前，他一直住在位于半山腰上的5孔砖窑洞里，当地人称其家没有一件像样的家具。

同时，先富起来的高乃则对拉扯自己的乡亲脱贫致富表现出了极高的热情——修道路、兴建饮水工程、学校医院，甚至还资助移民搬迁的项目。“感动陕西杰出人物”、“陕西省优秀企业家”……他在陕西省获得的荣誉无数，并当选府谷县人大代表。

这种行为普遍被当地媒体解读为，一个苦出身的孩子致富后一种自觉的“反哺”行为。

但府谷县将高乃则作为扶贫工作的典型推广。当地政府的研究资料认为，“通过高乃则典型示范和典型引路，其他民营企业家的帮扶力度和建设规模明显加大”。

随着煤炭价格走出低谷并逐渐推向顶峰，府谷县的“双百工程”诞生了。

“‘府谷现象’背后的一个重要推手，是在以能源为代表的资源价格飞涨形势下，资源型地区拼接本身的禀赋优势，培育出了一大批高利润的资源开采加工企业。正是这些高利润企业的存在，使社会力量大规模参与扶贫成为可能。”国务院扶贫办的研究课题资料中分析说。

实际上，高乃则就是府谷建立在“资源禀赋”大前提下，这种特殊的发展轨迹中最闪亮的一张金字招牌。

目前的情形是，当地政府为求发展，已经难以摆脱对“暴利企业的依赖”。而府谷县政府为了维系这种依赖，甚至给表现出众的煤老板们献上了一顶“乌纱帽”。

“政企互动”

事实上，这种隐晦的关系在府谷官方的语境中时常被表述为“政企互动”。

2008年6月，府谷县委组织部印发31号文件，称“经县委常委会研究，提议聘任高乃则、王乃荣、王万东、刘过门等四同志为县政府县长助理(不脱产)；聘任张继平、王世春、刘旭锋等三同志为县政府县长经济顾问。”

随后，这种行为被质疑为政府搞混了官员与企业主的关系，有滋生官商勾结行为之嫌。

据当时县委组织部一位领导介绍，由于公示期间干部群众对这项人事安排意见较大，县里后来没有公开印发正式任命文件。公示期满后，由时任县长的张惠荣向7人发放了“县长助理”聘书和“县长经济顾问”聘书。

当时选聘的4名“县长助理”均是当地有名的“煤老板”，高乃则也在其中。一些群众戏谑地将新提拔的“煤老板”称为“黑顶官员”。

当时对此事持赞同态度的干部认为，社会事业的管理需要不同阶层的人介入，无论是“不脱产县长助理”还是“县长经济顾问”的称呼，都是政府对民营企业家经济行为的认可，也是一种政治荣誉。

可是，被聘任为县长助理的企业家刘过门称：“县上让我们当县长助理，说是给政治待遇，其实一点实质都没有，只是捐款了就想起我们。”

此事经新闻媒体曝光之后，府谷县委、县政府对工作中存在的问题和失误进行了反思和检讨。2009年2月3日晚上，府谷县召开县委常委会，免去了高乃则、王乃荣、王万东、刘过门等四人的县政府县长助理。

当时县委的主要领导始终认为，选聘“煤老板”当“县长助理”的决策，其正面效果十分明显。只是由于此项工作没有明确的政策依据，仍处于摸索阶段，工作难免会出差错。

“红帽子利益”

不到一周的时间，12.8亿元的巨额捐赠汹涌而来。这本身就是一个具有眼球效应的话题，而在舆论阵地上，一方面有正面的称赞，另一方面则是媒体对此行为合法性的质疑。

“煤老板一次捐款12.8亿元，正是府谷县委、县政府通过价值整合，把企业家、普通群众凝聚到一个方向——落实科学发展观，实现社会公平正义，提高当地教育、医疗水平，进一步改善民生，让全县人民分享社会发展成果，构建和谐府谷的写照。”称颂者如此认为。

面对“被捐款”的质疑，府谷县委书记张惠荣说：“府谷企业家捐助公益事业早已形成气候。猜疑捐款是否出于自愿，那是因为他们不了解府谷人，不了解‘府谷精神’。”

“请别说那些公益性质的事情都是政府逼捐的。”评论家胡安东认为，实际上，私企本身就需要这样的“红帽子”来取得更多利益。

“办该办的事情，府谷的政府部门不拖沓为难，当办则办，效率很高，是真心为民营企业服务、为民营企业着想。”府谷县煤炭协会会长、兴茂集团总经理党忠认为，这就是他们与政府良性互动获得的好处。

党忠说，府谷一些人在山西、内蒙古等地经营过煤矿，几年下来，感觉还是府谷的投资环境好。这些在省外经营过煤矿的煤老板，近年来在外省时常遇到“非政策性”关停煤矿，蒙受了巨大损失。府谷县却没有简单地关停，而是正面加强管理和防范，尽量保证正常生产。

他觉得，这里面最主要的原因，是企业家对真诚扶持民营企业的地方政府的感激和信任之情。

“当金融危机爆发、行业衰退时，府谷县政府对企业进行政策上的帮助。”府谷煤化工集团总经理石磊说。他说的是2008年，当地煤炭产业正实施关小上大，就碰上了金融危机。府谷县委、县政府除了坚定支持企业发展，还拿出部分资金用于困难企业的救急。

“只要府谷经济能继续发展，这类善举、义举会源源不断。”石磊说。

但媒体的担忧是，有此巨金铺垫，煤老板与当地政府的关系更加密切了，煤老板的钱不是白给的，当地政府也不会白拿。

“煤老板需要政府提供的帮助当然不会像说的那样冠冕堂皇。”陕西煤炭行业的一位专家对《民主与法制时报》记者说。

他分析认为，现在的煤炭企业都会对原煤进行深加工，增加其使用价值、提高附加价值。无论是炼焦煤、发电，都要涉及选址建厂的问题。在建厂的位置、规模、环评等事项上，当地政府都具有相当大的决定权和调整空间。再加上一系列的安全检查、技术改造等程序，煤炭企业势必付出极大的成本。

“对于日进斗金的煤老板来说，捐钱是与当地政府互动最便利快捷的方式了。这样既与政府建立良好的关系，又可以大量削减运行成本，煤老板何乐而不为呢？”

他还提到，煤炭企业之间的竞争溯及源头，就是对采矿权的争夺。与当地政府关系密切的企业，自然更容易向上级政府部门争取到采矿的权力。

“公权强奸慈善”

“好比是公权力强奸了慈善！”清华大学公共管理学院副院长、民政部特聘专家王名教授看了府谷县举行的公益捐资大会的新闻后，感觉不可理解。

王名认为，政府是一个公共主体，只有税收才是政府主要的资金来源。府谷县政府的行为等于是创建了一个名为“慈善”的政府第二财政，而国家对于政府取得预算外的收入是严令禁止的。这是一种典型的滥用公权行为，比个人腐败的私用公权行为危害更大。

时事评论员盛大林也认为，根据《公益事业捐赠法》第十条规定：“公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。”第十一条规定：“在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠。”也就是说，政府不受赠是原则，受赠是例外。府谷县并没有发生自然灾害，捐赠的企业家也都不是境外捐赠人，也就是说，府谷县政府受赠是违法的。

“捐款进入财政不同于捐款给财政。”有支持捐款者为此辩驳。该人士认为，这里的政府或财政既不是受捐的主体，也不是支配善款的主体，其职能是代为行使捐赠管理——按照捐款人的意愿，力争以尽可能高的效率把钱花在指定的项目上。

党忠对此也解释说，政府为公益事业比我们想得多、统筹得好，因此认为由政府实施管理这笔钱更好。

“如果是用来建设教育、卫生工程项目的慈善捐助，完全可以由企业家直接捐助给某一具体的工程项目。更关键的问题是，政府的财政收入有着审计部门的刚性约束，而这笔庞大的资金的监管，完全只能靠府谷县政府的自觉，很可怕！”王名说。

记者在府谷县政府了解到，府谷县在接受这笔巨额捐款后，紧急出台了一个名为《府谷县公益事业捐赠资金管理暂行办法(草案)》。但相关工作人员并不愿透露有关该法规的具体规定。

王名教授则认为，该法规的出台不会对该资金的监管起到实质作用。这种“变相慈善”很难避免政府与捐赠人之间发生潜在的或者变相的权钱交易。“政府在接受了煤老板们的巨额捐款之后，还能严格地监管它们？”

王名教授提到，府谷县政府还有一个“亡羊补牢”的补救方式，那就是“赶紧登记成立一个基金会，作为第三方机构来管理监督这笔钱的使用。”

但这唯一可行的道路似乎已经被堵上。“府谷的煤炭企业正在走向现代企业，‘煤老板’正在向企业家的蜕变中，但目前的管理理念和氛围，还没有成立基金会的成熟条件。”府谷煤炭企业协会会长党忠说。